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Article de blog 21/2024

En février, la Cour constitutionnelle fédérale allemande a rejeté une motion concernant les seuils électoraux dans la loi électorale de l’UE, permettant finalement l’approbation nationale nécessaire de la décision du Conseil 2018/994. Cette décision vise à modifier l’acte électoral européen et, conformément à l’article 223, paragraphe 1, du TFUE, doit être approuvée par tous les États membres. Jusqu’à présent, la Cour avait estimé que les seuils fixés pour les élections européennes n’étaient pas compatibles avec le droit constitutionnel allemand. Toutefois, un projet d’acte législatif propose que certains États membres soient obligés d’établir des seuils électoraux pour les élections européennes. Avec ce nouvel arrêt, la Cour constitutionnelle fédérale rejoint d’autres tribunaux européens pour déterminer des seuils compatibles avec le droit constitutionnel national.

Ce billet de blog vise à fournir le contexte d’une décision qui pourrait très bien modifier la composition du Parlement européen.

Précédemment dans… les seuils électoraux

Lors des élections, les citoyens votent afin que leurs opinions soient représentées au parlement. En théorie, représenter toutes les opinions politiques conduit à une meilleure démocratie dans laquelle les voix minoritaires peuvent avoir une grande influence. Cependant, la fragmentation d’un parlement peut empêcher la recherche d’un consensus et ainsi entraver la gouvernabilité. En exigeant un pourcentage minimum de voix qu’un parti doit obtenir pour obtenir un siège au parlement, les seuils électoraux cherchent à équilibrer la représentation et la gouvernabilité. Environ la moitié de tous les États membres utilisent actuellement des seuils électoraux lors des élections parlementaires européennes. Le seuil est de 5 pour cent dans neuf États (Tchéquie, France, Croatie, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Pologne, Roumanie et Slovaquie), de 4 pour cent en Autriche et en Suède, de 3 pour cent en Grèce et de 1,8 pour cent à Chypre. Quatorze États membres ne disposent actuellement pas d’exigences minimales pour l’attribution des sièges au Parlement européen.

Les seuils sont courants dans la loi électorale allemande. Au niveau fédéral, un parti doit obtenir au moins cinq pour cent des voix pour se voir attribuer un siège au Parlement allemand, le Bundestag (§ 4 (2) n° 2 de la loi électorale fédérale). De même, lors des premières élections européennes, les partis allemands devaient franchir un seuil de cinq pour cent, puis de trois pour cent (§ 2 (6) et (7) de la loi électorale européenne [old version]). En 2011 et 2014, le Cour constitutionnelle fédérale mis fin à cette pratique. Même si elle a toujours considéré que le seuil fédéral est non seulement légal, mais constitutionnellement imposé, la Cour a constaté de nettes différences entre le Parlement allemand et le Parlement européen. La gouvernabilité est extrêmement importante pour le Bundestag, qui est responsable de l’élection du chancelier et où les partis au pouvoir détiennent un pouvoir important. Cependant, au niveau européen, le Parlement européen n’est pas aussi impliqué dans le gouvernement et n’a pas besoin d’une majorité stable. Bien que le président de la Commission soit élu par le Parlement (article 17, paragraphe 7, du traité sur l’Union européenne [TEU]), et le collège des commissaires peut être destitué par une motion de censure parlementaire (article 17, paragraphe 8, du TUE), la Commission n’a pas besoin du soutien continu du Parlement pour gouverner. Par exemple, en deuxième lecture au cours de la procédure législative ordinaire, un acte peut être adopté sans procédure parlementaire lorsque le Parlement soit ne vote pas sur une position du Conseil, soit ne désapprouve pas la position à la majorité (article 294, paragraphe 7, lit. .a, b TFUE). Les groupes au Parlement européen diffèrent également de leurs homologues nationaux : les groupes les plus forts ne forment pas un « gouvernement », les commissaires proviennent généralement de groupes politiques différents. Le Parlement étant très diversifié en termes de nationalités, de langues, de cultures et d’opinions politiques, les grands groupes assurent une forme d’intégration : des débats internes ont souvent lieu afin que les groupes puissent parler d’une seule voix lors des débats en plénière. La fragmentation n’est donc pas, selon la Cour constitutionnelle fédérale, aussi intimidante au niveau européen qu’au Bundestag allemand.

Les tribunaux d’autres États membres se sont également prononcés sur leurs seuils électoraux respectifs. La Cour constitutionnelle tchèque a également soutenu que les parlements nationaux et le Parlement européen sont différents par nature et ne peuvent être tenus de respecter les mêmes normes (paragraphe 70). Toutefois, une majorité stable au Parlement européen est essentielle au fonctionnement de l’Union européenne (paragraphes 71, 72). Il a conclu que le seuil électoral européen exigé par la loi tchèque était conforme à la constitution tchèque. La Cour constitutionnelle italienne a également jugé que les seuils étaient compatibles avec la Constitution italienne car ils constituent « des manifestations typiques du pouvoir discrétionnaire d’un législateur qui souhaite éviter une représentation politique fragmentée et promouvoir la gouvernabilité ». Le Conseil constitutionnel français a également jugé que le seuil électoral était conforme à la Constitution française. Elle a fondé son jugement sur deux objectifs poursuivis : favoriser « les principaux courants d’idées et d’opinions exprimés en France étant représentés au Parlement européen » et éviter la fragmentation.

Pourquoi la Cour a-t-elle dû trancher à nouveau ?

Les élections européennes sont régies par les lois électorales nationales. Le cadre de ces lois nationales est la loi électorale européenne de 1976, élaborée par le Parlement européen et adoptée par le Conseil (article 223, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). [TFEU]). En 2018, le Conseil a voté pour modifier la loi électorale et introduire des seuils électoraux. Conformément au deuxième alinéa de l’article 3 de la décision 2018/994 du Conseil, les États membres peuvent fixer des seuils allant jusqu’à cinq pour cent. Les circonscriptions comptant plus de 35 sièges sont tenues de fixer un seuil d’au moins deux pour cent. Seuls trois États membres disposent actuellement de plus de 60 sièges : la France, l’Italie et l’Allemagne. Les lois électorales française et italienne prévoyant déjà des seuils, cette nouvelle règle ne concernerait que l’Allemagne. Toutefois, pour que cette décision entre en vigueur, la procédure de l’article 223, paragraphe 1, du TFUE doit être suivie : les États membres doivent approuver l’amendement « conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ».

Le droit constitutionnel allemand exige que les organes législatifs nationaux (Bundestag et Bundesrat) approuvent la loi à la majorité des deux tiers (article 23 (1) 3, article 79 (2) de la Loi fondamentale). Les deux décisions ont été prises en 2023. Toutefois, pour qu’elles entrent pleinement en vigueur, elles doivent être signées par le président fédéral (chef de l’État). En attendant, la décision du Conseil n’a pas été approuvée et la loi électorale ne peut pas être modifiée.

La décision de la Cour

Parti de la satire allemande Le parti détient actuellement deux sièges au Parlement européen, après avoir remporté 2,4 pour cent des voix allemandes lors des dernières élections européennes. Leurs deux députés, dont l’un a rejoint le groupe Verts/ALE, ont tenté d’empêcher l’entrée en vigueur de la loi électorale en saisissant la Cour constitutionnelle fédérale. Ils ont fait valoir que, comme la Cour l’avait déjà décidé, les seuils au niveau européen étaient inconstitutionnels. En substance, ils ont déclaré que les seuils portent atteinte au droit à l’égalité des chances des partis minoritaires et affaiblissent la démocratie (paragraphe 29).

Cependant, la Cour constitutionnelle allemande dispose d’une jurisprudence de longue date sur sa compétence pour statuer sur des mesures nationales relevant du champ d’application du droit de l’UE et a développé trois tests. La Cour vérifie uniquement si un acte de l’UE est ultra vires ou si la constitution allemande est affectée dans son essence même (le contrôle de l’identité). Elle ne teste pas le droit de l’Union à la lumière des droits fondamentaux nationaux tant que les droits fondamentaux de l’UE offrent un niveau de protection comparable (Solange II). Les pétitionnaires ont soutenu que la décision du Conseil était ultra vires et violait l’identité constitutionnelle. La Cour a estimé que les requérants n’avaient pas suffisamment étayé cette affirmation. L’approbation allemande de la modification de la loi électorale ne confère pas de nouvelles compétences au niveau européen, puisque l’article 223 TFUE existe déjà. L’amendement n’empiète donc pas sur les compétences et n’est pas ultra vires (paragraphes 93 s.). Cela ne correspond pas non plus à l’affirmation des pétitionnaires selon laquelle la démocratie allemande, et donc la Constitution allemande, aurait été violée. L’UE s’en tient aux normes démocratiques. Bien que l’interprétation de la démocratie par l’UE puisse différer de l’interprétation allemande, la démocratie en tant que norme constitutionnelle n’est pas affectée dans sa substance lorsque des modifications sont apportées (paragraphe 101 s.). Les organes législatifs de l’UE se voient attribuer la prérogative d’évaluer et de façonner la loi électorale (paragraphes 121 s.).

Contrairement aux décisions passées, la Cour constitutionnelle fédérale voit désormais le danger d’un fossé croissant entre les opinions politiques, entraînant une plus grande fragmentation du Parlement (paragraphe 17). Il affirme désormais qu’une majorité stable au Parlement est essentielle à l’exercice de ses importantes responsabilités en tant qu’organe législatif égal au Conseil, dans la création d’une Commission et dans le pouvoir budgétaire. Étant donné que les deux plus grands groupes parlementaires ne détiennent plus la majorité absolue au Parlement, il s’avère plus difficile de trouver cette majorité (paragraphe 123). De plus, la capacité des groupes à intégrer différents points de vue est limitée. Empêcher un Parlement plus fragmenté et plus hétérogène est donc un objectif légitime.

La Cour a donc rejeté la requête du Parti. En conséquence, l’approbation allemande de l’amendement à la loi électorale européenne peut désormais entrer en vigueur.

Perspectives

Des seuils électoraux seront-ils appliqués lors des prochaines élections de 2024 ? Non. Les élections européennes de juin seront toujours régies par les lois électorales nationales en vigueur depuis quelques mois. De plus, l’Allemagne n’était que l’un des deux États membres encore en attente d’approbation : l’Espagne n’a pas encore approuvé l’amendement. Des seuils obligatoires pourraient éventuellement être appliqués lors des élections de 2029.

Il se peut cependant que les prochaines élections se déroulent selon des lois très différentes. Depuis un certain temps, des forces au sein du Parlement européen font pression en faveur d’un règlement électoral européen qui serait applicable dans tous les États membres sans mise en œuvre juridique nationale. Ces projets comprenaient souvent des propositions de listes transnationales ou de circonscriptions paneuropéennes. Jusqu’à présent, ces propositions n’ont toujours pas réussi à obtenir l’approbation des gouvernements nationaux au sein du Conseil.

Il semble plus probable que les législations nationales s’adapteront et que nous verrons moins de partis minoritaires au Parlement européen. Espérons que mettre fin à la fragmentation au sein du Parlement européen sera le reflet d’une société européenne moins divisée et moins extrémiste.